Texte : Romain Gosse, Aline Treillard, Marie-Joseph Veyrac

Texte publié initialement dans Le Courrier de la Nature n° 325, novembre-décembre 2020

Les outils de protection de la nature en France

Il existe de nombreuses manières de procéder à la protection de la nature, parfois concurrentes, souvent complémentaires. Les outils y contribuant semblent foisonner et l’analyse des principaux instruments nationaux montre des niveaux de protection variables, faisant état de la diversité des logiques et des acteurs mobilisés. Les instruments offrant les protections les plus fortes sont les outils réglementaires issus du droit de l’environnement. Ils sont principalement aux mains des autorités publiques centrales ou déconcentrées, mais les vagues de décentralisation ont aussi confié, au fur et à mesure, certaines initiatives aux collectivités. Ces protections portent le plus souvent sur une nature remarquable, exceptionnelle par ses qualités écologiques ou la rareté de ses habitats et de ses espèces. Les activités humaines y sont strictement réglementées voire interdites : chasse, pêche, exploitations agricoles et industrielles, travaux publics ou privés, tourisme, circulation, etc.

Des outils réglementaires

Parmi ces outils, les parcs nationaux issus de la loi du 22 juillet 1960, modifiée par la loi du 14 avril 2006, instituent une protection de milieux naturels présentant un « intérêt spécial » et qui les préserve « des dégradations et des atteintes susceptibles d’en altérer la diversité, la composition, l’aspect et l’évolution » (art. L331-1 du Code de l’environnement). En ce sens, peuvent y être délimitées des réserves intégrales dont la protection est accentuée, notamment à des fins scientifiques. Créés par l’État, ils sont gérés par un établissement public national spécifique. La loi de 2006 a également créé les parcs naturels marins afin d’assurer la protection du domaine maritime, dont la gestion est attribuée à l’Office français de la biodiversité. Les réserves naturelles, mises en place par la loi du 1er juillet 1957, permettent quant à elles de protéger des territoires présentant une « importance particulière ou qu’il convient de […] soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader » (art. L332-1 du Code de l’environnement). La loi du 27 février 2002 a rénové le dispositif et introduit la distinction entre réserves naturelles régionales (RNR) ou réserves naturelles de Corse, dédiées à l’initiative des collectivités concernées, et réserves naturelles nationales (RNN) dont la protection est d’intérêt national ou résulte d’une obligation européenne ou internationale – à l’instar des réserves de Camargue ou du lac de Grand-Lieu que gère la Société nationale de protection de la nature (SNPN).

D’autres dispositifs existent : les monuments et sites naturels, par exemple, qui relèvent de la loi du 2 mai 1930 et dont la logique est double, visant à la fois une protection naturelle et culturelle d’un « point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque » (art. L342-1 du Code de l’environnement) ; ou encore les forêts de protection qui font l’objet d’une protection stricte pouvant interdire jusqu’à l’accès au public (art. L411-1 du Code forestier). Dans une logique de déconcentration des pouvoirs, l’arrêté de protection de biotope constitue un outil réglementaire plus ponctuel et d’usage plus souple, aux mains des préfets. Il permet sur des bases scientifiques de préserver certaines espèces et certains habitats particuliers, même de petite envergure (cavités, mares, bosquets…).

Favoriser la concertation

D’autres instruments résultent d’une logique dite conventionnelle car ils instaurent une protection résultant de la concertation des différents acteurs du territoire concerné : État, collectivités, opérateurs économiques, société civile, etc. Il en est ainsi des sites inscrits dans le réseau Natura 2000, réseau européen d’aires protégées se composant des zones de protection spéciale (ZPS) instituées par la directive Oiseaux de 1979 et des zones spéciales de conservation (ZSC) de la directive Habitats de 1992 (art. L414-1 du Code de l’environnement). Sur ces sites, désignés ou proposés par les États membres de l’Union, un plan de gestion doit être institué pour permettre la sauvegarde de leurs fonctionnalités écologiques et les activités qui y sont projetées doivent être soumises à des procédures censées préserver l’intégrité des habitats naturels. Les atteintes à ces sites ne peuvent alors être justifiées que par des impératifs d’intérêt public majeur – dont l’appréciation reste cependant très variable dans les faits. Les parcs naturels régionaux (PNR), créés en 1967, apparaissent comme des dispositifs plus souples engageant les divers acteurs dans une logique contractuelle et mêlent, dans une relation parfois ambiguë, protection et valorisation économique et culturelle d’un territoire (art. L333-1 du Code de l’environnement). Ainsi, une protection forte de la nature n’est pas nécessairement la priorité première des parcs mais ils impliquent le maintien de la diversité des milieux, comme la conservation de haies et bocages, la protection de zones humides emblématiques ou de forêts au cœur de ces territoires. La logique de protection y est dès lors davantage paysagère et patrimoniale et se concilie avec d’autres intérêts.

Les collectivités locales ne sont pas dépourvues de tout moyen sur leur territoire propre, notamment au regard des instruments de planification intégrant les préoccupations écologiques. En sus du respect des différentes protections réglementaires ci-dessus, les communes et intercommunalités peuvent ainsi inscrire des emplacements réservés aux espaces verts et aux parcs, et plus largement aux continuités écologiques, au sein de leur plan local d’urbanisme (PLU). De même, les zones naturelles et forestières (zones N) doivent y être délimitées. Ces zonages instaurent alors des servitudes, c’est-à-dire des contraintes pesant sur les propriétés, souvent des limitations à la constructibilité nécessaires pour maintenir leur vocation écologique. Il est également possible d’inscrire au sein d’un PLU des espaces boisés classés qui permettent de protéger plus fortement, en zone urbaine, des forêts, des parcs, des haies, des plantations d’alignement, voire même des arbres isolés (art. L113-1 du Code de l’urbanisme). Ces outils du droit de l’urbanisme offrent souvent une protection plus éparse mais plus inclusive, dans le sens où elle s’élargit à la nature ordinaire, notamment au sein d’espaces anthropisés.

La propriété, un autre levier

Enfin, les instruments fonciers consistent à protéger des sites naturels par la propriété. C’est le cas du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres qui mène une politique d’acquisition des espaces littoraux dans l’objectif de les préserver de l’urbanisation (art. L322-1 du Code de l’environnement). C’est également le cas de la politique des espaces naturels sensibles menée par les départements, qui leur permet de protéger et valoriser certains sites sur leur territoire (art. L142-1 du Code de l’urbanisme). Un droit de préemption, c’est-à-dire une priorité à l’achat de terrains, peut ainsi être instauré à cette fin au profit de la personne publique. Dans cette optique, la protection envisagée peut même mener, dans certains cas où elle apparaît d’utilité publique, à des expropriations. Cet usage de la propriété vise ainsi à transférer, d’une manière ou d’une autre, la maîtrise foncière des personnes privées vers les personnes publiques en vue de conserver la destination naturelle des terrains. Mais cette logique d’acquisition aux fins de protection a également été développée par des personnes privées, notamment des associations de protection de la nature.

Ce panorama rapide et non exhaustif le montre : les outils sont nombreux, et les logiques qui les inspirent, diverses. Ces instruments de protection se superposent souvent, et d’autres règles – parfois plus spécifiques, comme celles relatives aux littoraux ou aux montagnes – s’y ajoutent encore. Pourtant, malgré ce foisonnement, la nature continue indéniablement de céder du terrain.

Texte : Romain Gosse

Pour aller plus loin, les obligations réelles environnementales

Historiquement, les associations de protection de la nature ont été parmi les premières institutions à proposer la création d’aires protégées volontaires. La SNPN par exemple proposa dès 1964 à ses adhérents le programme Réserves naturelles libres. D’autres associations amies s’engagèrent également en faveur de la mise en place d’une politique environnementale d’initiative privée, avec des programmes similaires. À l’occasion de l’adoption de la grande loi de protection de la nature du 10 juillet 1976, le législateur prend la mesure de la demande conjointe d’associations et de propriétaires terriens. Il instaure ce qu’ont été pendant vingt-six ans les réserves naturelles volontaires : ainsi, à la demande expresse de propriétaires intéressés, le ministre chargé de la protection de la nature pouvait constituer des réserves sur des terrains privés présentant un intérêt scientifique et écologique particulier. Ce statut permettait aux propriétaires d’interdire la chasse sur leurs terres et d’y encadrer certaines activités telles que la cueillette, l’introduction d’espèces ou la circulation à moteur. Les réserves volontaires ont également permis à des collectivités de contrer des projets privés risquant de dégrader des sites naturels. Elles ont enfin largement contribué à abonder les inventaires des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (Znieff), à établir quelques plans et programmes d’actions nationaux et à préserver les habitats d’intérêts communautaires à compter de 1992. En 2002, afin de revaloriser le rôle des régions en matière environnementale, le législateur modifie l’organisation du réseau des réserves naturelles. Tandis que près de 160 réserves naturelles volontaires avaient été créées sur tout le territoire, leur existence juridique est rendue caduque. Certaines sont alors transformées en réserves naturelles régionales – une étape juridiquement et parfois politiquement délicate –, les autres disparaissent du paysage institutionnel. Plus aucun instrument de protection de la nature ne permet alors aux particuliers d’intervenir dans les politiques de protection de l’environnement. Il faut attendre la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages pour que cette lourde maladresse soit corrigée.

Une procédure de participation citoyenne

Désormais, en application du nouvel article L132-3 du Code de l’environnement, un propriétaire privé qui souhaite que son bien immobilier soit géré d’une manière qui préserve la nature peut contractualiser une ou plusieurs obligations réelles environnementales (ORE). Cette action doit être formalisée devant un notaire en partenariat avec une collectivité publique, un établissement public ou une structure privée, par exemple associative, agissant pour la protection de l’environnement (la SNPN souhaite s’engager dans cette voie dans les années à venir). Les partenaires définissent librement le contenu des obligations, qui peuvent être des obligations de faire (par exemple l’entretien des haies, la mise en œuvre de certaines techniques culturales, etc.) ou de ne pas faire (interdire l’utilisation de pesticides, éviter le surpâturage, etc.) et la période pendant laquelle ces obligations doivent être respectées. [1] De cette manière, le propriétaire transforme son engagement moral en faveur de la protection de la nature en un engagement juridique. De plus, les obligations sont attachées au bien et perdurent donc même en cas de changement de propriétaire. Le contenu des obligations définies dans les ORE est juridiquement obligatoire, autrement dit il est opposable aux tiers et aux documents d’urbanisme tout au long de la durée inscrite au contrat. L’ORE présente donc un niveau de protection fort. Plusieurs incitations fiscales sont prévues pour encourager les propriétaires à mettre en place ce dispositif. Les propriétaires sont exonérés de droits d’enregistrement et de la taxe sur la publicité foncière, et les municipalités peuvent en plus décider de les exonérer de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Les potentialités de cet instrument sont considérables. De manière non exhaustive, on perçoit qu’il permet de protéger des habitats naturels non couverts par la législation relative aux espaces naturels protégés, d’agir en faveur de la nature ordinaire mais aussi de renforcer les relations positives entre la production agricole, la production de diversité pédologique et la production de diversité biologique. Néanmoins, le processus de création d’une ORE est juridiquement et administrativement complexe. C’est pourquoi la SNPN, en rénovant son programme Réserves naturelles libres, a choisi de proposer à ses adhérents une solution intermédiaire, non juridiquement contraignante mais accessible aux propriétaires qui souhaiteraient formaliser leur engagement moral en faveur de la protection de la nature sur leurs terres… et qui pourrait, à plus long terme, représenter une première étape avant la contractualisation d’une ORE.

Texte : Aline Treillard

Les réserves de nature SNPN

Lorsque la SNPN a déployé en 1964 son premier instrument de protection volontaire de la nature, les réserves naturelles libres, trois objectifs principaux l’animaient : protéger la nature en reconnaissant notamment un droit de gîte aux espèces chassables, participer à l’éducation à l’environnement, et sensibiliser le grand public aux problématiques d’environnement. Près de cinquante ans plus tard, ces objectifs restent au cœur du nouveau réseau des réserves de nature SNPN, qui est en cours de construction. Ce changement de dénomination évite de créer une confusion entre ces réserves volontaires, qui ne constituent pas des espaces protégés au titre du Code de l’environnement, et les réserves naturelles, au statut juridique particulier. Face aux carences du pouvoir politique national insuffisamment actif en matière de conservation de la nature, la SNPN souhaite encourager toutes les initiatives de protection de la nature à l’échelle locale afin de favoriser le maintien de l’intégrité des écosystèmes, leur évolution et leur adaptation face aux pressions des activités humaines. Dans ce but, le Conseil d’administration de l’association a défini six principes directeurs, déclinaison des valeurs essentielles de l’association, pour former le socle constitutif des réserves de nature SNPN : protéger la diversité biologique locale pour préserver la fonctionnalité des milieux naturels et garantir la quiétude indispensable à la reproduction des espèces ; lutter contre l’utilisation des pesticides pour protéger la faune, la flore et la qualité des eaux, de l’air et des sols ; agir en faveur de la libre-évolution pour relâcher l’emprise des humains sur la nature et accompagner le change- ment de regard sur les pratiques de gestion ; offrir un havre de paix pour la faune sauvage, y compris le gibier dans le but de rétablir les rapports proies-prédateurs ; promouvoir la solidarité écologique à savoir l’existence d’une communauté de destin entre les humains et l’ensemble du monde vivant au sein de l’écosphère ; et sensibiliser le public et les décideurs politiques à l’impérieuse nécessité de protéger l’ensemble de la diversité biologique en limitant au maximum les hiérarchisations anthropiques.

Un concours direct à la conservation de la nature

Au cœur de la protection de la nature, triomphe aussi et surtout l’engagement associatif. C’est par cet intermédiaire que les citoyens peuvent institutionnellement exprimer leur préoccupation face aux enjeux de conservation de la nature, exprimer leur volonté pour que soit plus activement protégée cette dernière et que des politiques de sensibilisation se développent. Pour autant, au-delà de cet engagement associatif global qui apporte déjà beaucoup en informations, formations, visites, il est parfois ressenti le besoin d’une action plus militante à titre personnel, le besoin de rencontres entre adhérents, ce que devrait à terme permettre le réseau des réserves de nature SNPN. Tout propriétaire privé (ou ses ayants-droits) pourra ainsi très prochainement demander auprès de la SNPN le label Réserves de nature SNPN en signant la charte associée. La SNPN s’assurera alors que le terrain en question s’inscrit bien dans la démarche, le propriétaire conservant bien sûr les droits et responsabilité sur son bien. Par ailleurs, si les réserves naturelles libres de 1964 avaient principalement été créées sur de vastes domaines fonciers privés, la SNPN souhaite désormais ouvrir le champ d’application de ce dispositif. Aussi, il sera possible de labelliser des jardins, parcs, vergers… urbains et ruraux et de toutes tailles, afin d’intégrer de nouveaux enjeux tels que le maintien de la nature spontanée, la place donnée à la nature en ville, la protection des lieux de pollinisation, etc. Le dispositif sera également ouvert aux structures publiques (les collectivités territoriales par exemple) désireuses de participer à la conservation de la nature sur leur domaine.

Les adhérents signataires pouvant avoir des motivations différentes à la création d’une réserve de nature SNPN, ils auront le libre choix de privilégier l’un ou l’autre des six principes directeurs qui constituent leur engagement. Aussi, certains seront d’abord intéressés par la recherche de rencontres, de conseils, d’échanges d’expériences. D’autres en feront un outil pour sensibiliser les autorités et les collectivités locales, démontrant ainsi l’attitude responsable du propriétaire privé, lui aussi acteur de la conservation de la nature. D’autres encore favoriseront la pédagogie et l’éducation à l’environnement, en organisant par exemple des visites encadrées pour faire connaître la biodiversité de leur territoire, et justifier, si nécessaire, le bien-fondé de maintenir des havres de quiétude, de non-dérangement, de non-destruction des habitats. Créer une réserve de nature pourra aussi constituer une étape vers la mise en place d’un dialogue avec le monde de la chasse, avec les élus et les aménageurs trop souvent avides d’assèchements des zones humides ou d’artificialisation des sols. La SNPN prévoit de créer des ressources (séminaires, guides techniques, etc. sont en projet) pour accompagner les membres du réseau des réserves de nature sur ces différents aspects.

Avec le programme Réserves de nature, la SNPN se dotera ainsi à partir de 2021 d’un outil fédérateur et mobilisateur au service des adhérents en leur permettant d’intégrer un réseau, une culture partagée, complémentaire des nombreuses structures institutionnelles parfois labyrinthiques et souvent impersonnelles.

Texte : Aline Treillard et Marie-Joseph Veyrac